RAPPORT. Le Commissariat général à l'égalité des territoires dresse un état des lieux qui rejoint le constat formulé par plusieurs associations d'élus : une politique nationale d'aménagement du territoire pas toujours pertinente, couplée à une crise économique et industrielle, a fracturé l'Hexagone. Avec la signature du Pacte de Dijon, le gouvernement peut-il espérer prendre un nouveau départ dans ce domaine ?
Le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), rattaché au ministère de la Cohésion de territoires, vient de rendre son rapport sur… la cohésion des territoires. Un document qui pourrait servir de nouvelle base aux négociations et réflexions entre le gouvernement et les associations d'élus locaux. La tâche pourrait cependant s'avérer ardue, tant les relations entre les deux acteurs ont pu se dégrader ces derniers temps, plusieurs organisations ayant même décidé de ne pas participer à la Conférence nationale des territoires promue par l'exécutif et organisée le 12 juillet dernier. Et, il faut dire que le rapport du CGET abonde dans le sens du constat dressé par les élus locaux, quant à l'affaiblissement conjoncturel et structurel d'un grand nombre de territoires, ruraux comme péri-urbains. Il n'en demeure pas moins que le fil conducteur de ce rapport peut se résumer ainsi : la France connaît une diversité de situations mais aussi d'opportunités à l'échelle nationale.
Métropolisation à outrance
Que dit le rapport du CGET ? Tout d'abord, il commence par démonter le cliché de l'opposition entre des métropoles qui capteraient toutes les richesses d'une part, et des campagnes périphériques qui seraient sacrifiées et abandonnées d'autre part. En revanche, il pointe une contradiction tricolore : en dépit de politiques publiques plutôt adaptées à l'évolution démographique, les contrastes entre les territoires se sont aggravés. Quels sont les facteurs pouvant expliquer cette situation paradoxale ? Le CGET parle de "dynamiques territoriales" qui ont pu engendrer aussi bien des effets positifs que des conséquences négatives. Pour commencer, le phénomène de métropolisation a modifié la géographie économique du pays : la production s'est concentrée de manière accélérée au sein des plus grandes aires urbaines, lesquelles agrègent les emplois qualifiés et les secteurs innovants. Dans le même temps, la pression immobilière y est si importante qu'une large partie de leur population migre vers les espaces dits péri-urbains. Et ces vastes agglomérations ne sont même pas homogènes, malgré leur rôle structurant : chacune affiche sa propre dynamique et ses propres capacités de développement.
Les couronnes péri-urbaines ne s'en tirent pas mieux. Elles enregistrent souvent un déséquilibre entre le nombre d'emplois et le nombre d'actifs occupés résidents. Quelques chiffres : entre 2009 et 2014, l'emploi y a crû de 0,7% par an en moyenne, pendant que leur population augmentait de 1%. De plus, le rapport pointe l'existence de plusieurs catégories de territoires ruraux, aux problématiques différentes suivant leur localisation géographique, leurs spécialisations économiques et leur densité de population. Quant aux villes petites et moyennes, perçues comme "l'armature urbaine [qui] parvient inégalement à 'tenir le pays'", elles regroupent un quart des emplois, des lycées et des étudiants du pays. Selon le CGET, "elles continuent ainsi d'assurer le maillage et la cohésion du territoire". Mais elles sont toutefois fragilisées par la chute démographique, le vieillissement de la population ou la désertification économique et médicale…
"Quatre France aux trajectoires divergentes"
Le rapport sur la cohésion des territoires en vient ainsi à délimiter "quatre France aux trajectoires divergentes" : un grand arc nord-est (de Rouen à Limoges en passant par Troyes) cumulant les fragilités économiques et sociales, un arc occidental et méridional dynamique (de la Bretagne à Provence - Alpes-Côte d'Azur), des collectivités ultra-marines très vulnérables (chômage, niveau de vie, immigration, sécurité…) et une région Ile-de-France en fer de lance de la croissance nationale. D'ailleurs, selon le rapport, la région capitale s'assimile de plus en plus à une métropole mondiale, déconnectée de son propre pays. Bien que Paris reste l'une des villes les plus attractives au monde, elle tend en effet à se dissocier des autres dynamiques en vigueur dans le reste de la France.
Cet état des lieux a été aggravé par la crise économique de 2007-2008, qui a accéléré les mutations déjà amorcées dans le pays. Les bastions industriels ont été violemment impactés, débouchant sur des destructions d'emplois significatives, pendant que l'économie tertiaire parvenait à traverser les épreuves. Mais les inégalités face au chômage, à l'accès à la formation ou à la mobilité (voulue ou contrainte) ont été renforcées, les différentes catégories de la population n'étant pas toutes exposées au même degré. De fait, le CGET considère que la péri-urbanisation doit être canalisée, et que les grands espaces régionaux doivent être le moins possible dissociés les uns des autres.
Six facteurs pour affermir la cohésion des territoires
Dans ces conditions, quelles sont les pistes d'amélioration mises en avant dans le rapport ? Six facteurs seraient à même de conforter la cohésion des territoires. Déjà, la solidarité, en assurant à chaque individu un socle de biens premiers permettant son émancipation, comme le note le CGET : "Le système français de protection sociale assure […] une redistribution particulièrement importante entre les territoires. Son effet d'amortisseur, notamment en période de crise, joue très sensiblement sur les économies locales. Cependant, l'objectif de solidarité consiste, aujourd'hui, non pas à viser l'égalité des situations mais à permettre la liberté de choix. Dès lors, il s'agit tant d'assurer à chaque individu un socle de biens premiers non négociables, lui permettant de s'émanciper, que de viser l'égalité des situations". Ensuite, la qualité de vie : l'accès à la santé, à l'éducation, à la formation, aux loisirs et à la culture doit être assuré sur l'ensemble du territoire. Puis vient la coopération entre collectivités territoriales et structures publiques comme privées : le rapport préconise de disposer d'un "outillage statistique et méthodologique permettant de mesurer et de quantifier les flux et échanges ; identifier les dispositifs et actions à renforcer, travailler sur une ingénierie dédiée, identifier des priorités thématiques".
Une meilleure cohésion des territoires passerait également par le capital social, en soutenant les pratiques collaboratives, l'engagement associatif et les circuits locaux, notamment les innovations en termes de co-construction, de transmission et de préservation des savoir-faire. En outre, l'autonomisation des territoires est de nouveau propulsée sur le devant de la scène par le rapport, qui estime qu'il faut "donner les moyens à chaque territoire d'initier et de déployer des solutions adaptées à sa situation et à ses besoins". Pour ce faire, il est nécessaire de mieux coordonner les offres d'ingénierie territoriale, de mobiliser l'ensemble des acteurs publics et privés, de miser sur les "fablabs" (laboratoires de fabrication) et les "hackerspaces" (lieux de rencontres et d'échanges), et partager les retours d'expériences locales.
Le dernier levier à actionner serait enfin la transition environnementale. Pour garantir à tous les territoires la possibilité de s'adapter au changement climatique, il faut leur assurer un égal accès à une ingénierie adaptée et à une expérimentation des solutions innovantes. L'artificialisation des sols doit être limitée, les mutations agricoles accompagnées, la biodiversité sauvegardée, et la végétalisation des pôles urbains accentuée.
à lire aussi
Grand témoin : Xavier Huillard, P-dg du groupe Vinci 
Le gouvernement a-t-il tiré des enseignements de ce rapport du CGET, rendu public lors de la Conférence nationale des territoires du 12 juillet dernier ? Lundi 16, le Pacte de Dijon a été signé par le Premier ministre Edouard Philippe et par plusieurs associations d'élus (Assemblée des communautés de France - ADCF, France urbaine, et des présidents d'intercommunalités). De quoi s'agit-il ? Proposé par Matignon, ce texte veut proposer "une nouvelle méthode de travail" entre les collectivités territoriales et les services étatiques, de manière à adapter l'action publique aux besoins de chaque territoire. Signé par 86 grandes agglomérations et intercommunalités, dont la totalité des métropoles, le Pacte de Dijon consacre la volonté des communes et communautés à prendre davantage leurs responsabilités pour piloter et mettre en œuvre des politiques en faveur des "quartiers prioritaires de la ville".
En parallèle, l'Etat réaffirme son rôle dans les domaines de la sécurité, de la justice ou encore du logement. Qui plus est, il s'engage à "accompagner au plus près les collectivités dans la mise en œuvre de leurs prérogatives". Tout cela se traduira concrètement par l'opportunité pour chaque territoire, dès septembre 2018 et pour une durée de six mois, de conforter son contrat de ville en prenant en compte les enjeux qui lui sont propres. Les mesures gouvernementales concernant la rénovation urbaine, la sécurité et la justice, ou le lien social, pourront être intégrées à ces contrats."Signe de confiance" ou "passage en force" ?
Jean-Luc Moudenc, maire de Toulouse et président de France urbaine, a déclaré à l'AFP que la signature du Pacte de Dijon était "une bonne nouvelle et surtout un signe de confiance" du gouvernement envers les élus locaux. Le président de l'ADCF et maire d'Annecy, Jean-Luc Rigaut, a souligné pour sa part que "le Premier ministre [avait] pris l'engagement de dire : revoyons-nous dans six mois pour faire un point d'étape". Dans le même temps, un couac gouvernemental se dessinerait-il ? D'après Le Monde, le ministre de la Cohésion des territoires, Jacques Mézard, aurait déploré "un passage en force" de l'exécutif vis-à-vis des collectivités, regrettant la tendance du gouvernement à "trop vouloir s'appuyer sur France urbaine".
Par la voix de son président Vanik Berberian, l'Association des maires ruraux de France (AMRF), lance quant à elle "un appel à investir massivement, humainement, économiquement et politiquement [dans la ruralité], afin d'abandonner la posture de compassion, assimilable à de la coopération décentralisée mal comprise, quand il s'agit de parier sur les territoires ruraux". Dans un communiqué, l'organisation propose, aux côtés d'autres associations françaises et européennes, de rédiger un Agenda rural européen, "pour mettre un terme aux échecs des politiques successives depuis tant d'années, qui ont été obnubilées par le mythe de la modernité par métropolisation, projetant de fait certains territoires urbains intermédiaires dans la difficulté, ou encore [certains territoires] ruraux dans l'ombre et la ronce". Enfin, l'AMRF demande encore plus de péréquation entre les collectivités.